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“條抓塊統(tǒng)”破“五難”——基層治理體系系統(tǒng)化重塑的“衢州探路”
2021-10-23 09:56:23 來源: 農(nóng)民日報
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  長期以來,基層治理困難重重。由于權(quán)責(zé)匹配難、資源下沉難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌難、縣鄉(xiāng)協(xié)同難、活力激發(fā)難等問題,“看得見的管不著、管得著的看不見”“多個大蓋帽管不住一頂破草帽”,直接影響著基層治理效能。

  去年,浙江衢州啟動了一項名為“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的改革,并躋身全省唯一綜合試點地市,聚焦的正是基層治理體系的系統(tǒng)化重塑。很快,這項改革就上升為省委層面的重大改革任務(wù),還被列為打造“重要窗口”、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化先行省的13項戰(zhàn)略抓手之一。

  相比浙江其他地區(qū),衢州經(jīng)濟并不發(fā)達,基層治理問題也非最為突出。為何這樣一項具有全局性、標(biāo)志性意義的改革,交由衢州來沖鋒陷陣?到底什么是“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”?一年多來,衢州又如何來破題?最近,記者專門前往當(dāng)?shù)剡M行深入采訪。

  為什么是浙西衢州?

  浙江經(jīng)濟社會發(fā)達,“成長的煩惱”自然也出現(xiàn)得更早。2016年,浙江從包括綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)在內(nèi)的“基層治理四平臺”建設(shè)入手,與“最多跑一次”改革相融合,目的就是解決轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中縣鄉(xiāng)治理體系的深層次問題。

  啟動之初,浙江就明確,此次改革并非另設(shè)機構(gòu),而是建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動、功能集成、扁平高效的協(xié)同機制,通過整合縣鄉(xiāng)條塊力量、優(yōu)化行政資源配置,彌補縣鄉(xiāng)垂直之間的割裂現(xiàn)狀。當(dāng)時,作為試點先行和率先整體推進的地市,衢州展開了大膽探索,將制度固化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能,甚至還打出了“中國基層治理最優(yōu)城市”的招牌,一時間備受關(guān)注。

  但到了2019年初,當(dāng)在全省率先完成市縣黨政機構(gòu)改革后,進入深水期的衢州,便隱隱感到了困難與艱阻:作為一項系統(tǒng)工程,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革如果不跟進,上層改革成果很難落地;同時,縣鄉(xiāng)改革如果不聯(lián)動,鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)賦能也無法落地,基層治理的“最后一公里”便容易成為“斷頭路”。

  由此,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化改革”應(yīng)運而生,又叫“基層大部制”。簡單說,就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁雜的工作歸類整合為若干功能模塊,不動體制動機制、不變職能強功能,變單兵作戰(zhàn)為兵團作戰(zhàn)升級,變條塊分割為扁平高效,重建機構(gòu)、重組力量,最大程度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)賦能。

  很快,這一實踐就引起了省級層面的高度關(guān)注。省委書記袁家軍親自為其定名,要求加快構(gòu)建“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”高效協(xié)同治理格局。在衢州市市長高屹看來,迭代升級后的改革,不僅是完善閉環(huán)、打補丁,而是系統(tǒng)性重構(gòu),強調(diào)頂層設(shè)計、協(xié)同高效、綜合集成,這既是上有所呼,也是下有所應(yīng)。

  何謂“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”?

  那么,什么是“條抓”?什么叫“塊統(tǒng)”?又如何來理解“縣鄉(xiāng)一體”?衢州市委組織部的相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者解釋,所謂“條抓”,即全面推進職能部門賦能基層、放權(quán)基層、服務(wù)基層,明確縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)界面;而“塊統(tǒng)”,則把鄉(xiāng)鎮(zhèn)做大做強,提高對資源、平臺、隊伍的統(tǒng)籌協(xié)同能力;“縣鄉(xiāng)一體”,一言概之,就是構(gòu)建基層治理共同體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞群眾轉(zhuǎn)、部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、大家圍繞基層轉(zhuǎn)。

  盡管已有基礎(chǔ),但行百里者半九十,新的改革意味著再次出發(fā)。完成頂層系統(tǒng)設(shè)計之后,衢州先分解任務(wù),每個縣聚焦一個難點突破,最后集成在唯一的“綜合試點縣”衢江,為全市面上提供經(jīng)驗。而衢江試點中的試點,則放在了廿里鎮(zhèn)。

  廿里位于衢州南郊,屬于全省首批中心鎮(zhèn)。這塊試驗田,所面臨的問題頗具代表性。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉俊峰告訴記者,一直以來,應(yīng)對日漸龐雜的社會事務(wù),鎮(zhèn)里早已“不堪重負(fù)”。因此,試點剛開始,廿里就著手編制“屬地管理”清單,厘清縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)責(zé)邊界,今后依單履責(zé)、考核、監(jiān)管和問責(zé)。

  記者看到,這個清單中,涉及了19個部門67個事項,多為群眾堵心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭疼、部門扯皮的高頻事項。當(dāng)然,清單并非一成不變,而會根據(jù)形勢變化進行動態(tài)調(diào)整。至于清單之外的低頻事項,倘若鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以處理,衢州也不搞“一刀切”,采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、縣鄉(xiāng)聯(lián)辦模式即可。

  那么,怎么來干?衢江區(qū)委副書記羅亭林介紹,為了防止部門間推諉扯皮,區(qū)里建立了“一件事”協(xié)同辦理清單,明確由一個部門領(lǐng)辦包辦,可以跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)點單、部門報到、限時辦結(jié)。有了這些機制,恰好為數(shù)字化提供用武之地。

  “拿群眾最關(guān)心、最有代表性的農(nóng)民建房一件事來說,過去要跑多個部門、跑很多次,現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭協(xié)調(diào)各部門,建立農(nóng)民建房需求數(shù)據(jù)庫和房地信息系統(tǒng),原來7個步驟縮減為3個步驟,辦理時長從3到6個月,縮短到7至15天?!眲⒖》迳钣懈杏|道。

  據(jù)了解,以“屬地管理”事項清單為切入點,衢州梳理編制鎮(zhèn)街權(quán)力清單142項、政務(wù)服務(wù)事項清單586項、“屬地管理”事項清單68項,逐項明確縣級部門和鎮(zhèn)街的工作責(zé)任、協(xié)同機制、履職流程,通過依單考核、依單監(jiān)管、依單問責(zé),實現(xiàn)部門職能歸位、重心下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)增效。

  如今,除了農(nóng)民建房服務(wù)監(jiān)管“一件事”外,衢州還篩選出城區(qū)機動車違停治理、城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾?、校外周邊安全防控、揚塵處置、固體廢物處置等17項共性目錄清單,聚焦“小切口”,破解治理“大難題”。

  如何系統(tǒng)性重塑?

  球川是常山縣的經(jīng)濟大鎮(zhèn),對于“小馬拉大車”,該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長鮑曉暉深有體會:“以前,小餐飲油煙、無證占道經(jīng)營等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見卻管不了,得由市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法等不同派駐部門的執(zhí)法人員現(xiàn)場處罰,周期長、效率低、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題突出。而且不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間,忙閑不均。”

  “大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”整體智治的重要內(nèi)容。常山的一項調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,過去,全縣4754項行政執(zhí)法事項中,綜合行政執(zhí)法事項占比不到14%,其他均散落在24個部門里;這些部門雖手握職權(quán),可近3年中,竟然有9個從未辦理過一起案件。

  起初,常山并未躋身行政執(zhí)法改革的省級試點,但現(xiàn)實痛點倒逼縣里超前謀劃、抓住機遇,最終成功入圍。為此,常山專門梳理出1367項執(zhí)法事項,劃轉(zhuǎn)至縣綜合行政執(zhí)法局,并且將全縣分為7個區(qū)域,通過賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項,探索“一支隊伍管執(zhí)法”。

  球川鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法隊就由17名隊員和5名輔助人員構(gòu)成。隊員中,5人來自縣綜合行政執(zhí)法局、4人來自縣市場監(jiān)督管理局,還有4人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法證干部,剩余的來自其他部門,除了滿足自身執(zhí)法需求,還輻射周邊白石、同弓兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

  “行政執(zhí)法權(quán)賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能直接執(zhí)法,效率可以顯著提升?!痹诔I娇h委常委、組織部部長陳翊看來,“大綜合一體化”并非簡單權(quán)限下移、人員增配,而是真正通過縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌、條塊聯(lián)動,變“跨級執(zhí)法”為“屬地執(zhí)法”,讓治理頑疾發(fā)現(xiàn)在早、處置在小,“其實,現(xiàn)實問題往往無法一個部門解決,由一支隊伍來管,這就是協(xié)同作戰(zhàn)?!?/p>

  執(zhí)法也好,審批也罷,“一件事”處置最終還是要靠人。派駐干部下容易,事項權(quán)限放也不難,但怎么真正沉下去,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)接得住、接得好、管得了?這才是關(guān)鍵所在。對此,衢州重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體系和管理考評體系。

  構(gòu)架上,衢州打破原有條線、科室之間的壁壘,采取模塊化,實行牽頭人負(fù)責(zé)制,并且發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室功能。如同一個個“作戰(zhàn)中心”,集合了數(shù)字化平臺和各村網(wǎng)格員隊伍,進行聯(lián)動指揮、快速反應(yīng)。

  如何考評?衢州則建立立體化體系:首先,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對派駐干部的指揮協(xié)調(diào)權(quán)、考核管理權(quán)、推薦提名權(quán)、反向否決權(quán);其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子、編外人員、派駐干部均采取“崗位賦分+模塊評分+組團積分+專班計分”,該“四維考核”結(jié)果與干部評優(yōu)評先、獎金分配直接掛鉤;最后,部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間“雙向考核”,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”提供抓手,為部門協(xié)同提供保障。

  縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清晰了,各大平臺集成了,一張巨大的智網(wǎng)得以織就:依托浙江政府服務(wù)網(wǎng)、“村情通”“鄰禮通”“政企通”等數(shù)字化系統(tǒng),衢州構(gòu)建起龐大的線上線下整體智治網(wǎng)絡(luò),大大提升了行政辦事效率和服務(wù)水平。而以實績論英雄的導(dǎo)向樹立,也真正激發(fā)了干部潛能,盤活了人力資源。

  衢州市委書記湯飛帆表示,“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”是數(shù)字化改革的重要組成部分,接下來,衢州仍將以事項為切入口,抓實業(yè)務(wù)拆解,加強工作協(xié)同,強化實戰(zhàn)運用,通過數(shù)字賦能、技術(shù)倒逼,實現(xiàn)流程再造、制度重塑,真正做實基層治理“一件事”改革,做到“好用、易用、管用”,將其打造成數(shù)字化改革的標(biāo)志性工程。(農(nóng)民日報·中國農(nóng)網(wǎng)記者 蔣文龍 朱海洋)

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責(zé)任編輯:劉志媛

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